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上海來揚(yáng)詳解：電改裹足不前之謎
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早在2002年，國務(wù)院頒發(fā)的《電力體制改革方案》(以下簡稱5號文)對電力改革步驟分為五步推進(jìn)：即“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”，這對電力行業(yè)影響巨大。
十多年過去了，但在一些領(lǐng)域，電改并沒有達(dá)到5號文設(shè)計(jì)的目標(biāo)。2002年底五大發(fā)電集團(tuán)成立，“廠網(wǎng)分開”基本實(shí)現(xiàn)，發(fā)電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立;“主輔分離”雖在2011年逐步落地，但至今仍爭議頗多;“輸配分開”和“競價(jià)上網(wǎng)”兩項(xiàng)內(nèi)容仍沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
那么，電改到底為什么這么難呢?任浩寧分析稱，電改難以推動的原因：*，電改是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及國家部委職能調(diào)整、國企央企兼并重組、地方政府利益調(diào)整，利益相關(guān)者太多、太復(fù)雜、推進(jìn)起來較難;第二，電力行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，從改革開放至今為GDP高增長作出了巨大貢獻(xiàn)，若強(qiáng)力改革不善可能動搖經(jīng)濟(jì)根基;第三，電改屬于深化改革中的重要環(huán)節(jié)，具有很強(qiáng)的攻堅(jiān)性，在各產(chǎn)業(yè)問題集中暴發(fā)之時(shí)才會有效推進(jìn)，而如今正是佳時(shí)機(jī)。
長江證券研究則稱，2002年至今的“半程改革”提升了發(fā)電行業(yè)的效率，更在我國應(yīng)對2003年、2004年電荒的過程中發(fā)揮了巨大作用。但必須承認(rèn)的是，電網(wǎng)壟斷格局所導(dǎo)致的行政電價(jià)體系給電力系統(tǒng)帶來體制性缺陷，包括發(fā)電成本向電價(jià)傳導(dǎo)不順暢，電廠盈利大幅波動;發(fā)電企業(yè)效率差異未真正體現(xiàn);電網(wǎng)可能截留部分社會利益等。
長江證券認(rèn)為，為了解決上述缺陷，新一輪電改勢在必行。而當(dāng)前用電需求增速趨緩的經(jīng)濟(jì)背景及新領(lǐng)導(dǎo)班子上臺的政治大環(huán)境，為再次電改提供了較好的窗口期。
有業(yè)內(nèi)人士指出，此前電改得大阻力可能來自于國家電網(wǎng)，如果把國家電網(wǎng)拆分為幾個(gè)公司，形成相應(yīng)的競爭機(jī)制;或者直接劃歸為社會公共服務(wù)事業(yè)，取消其企業(yè)屬性，電價(jià)問題，新能源發(fā)電上網(wǎng)、并網(wǎng)難等問題或?qū)⒂卸狻?/span>
不過，任浩寧認(rèn)為，電改并不意味著拆分國家電網(wǎng)，拆分也不意味著就能提升行業(yè)效率，加強(qiáng)對國家電網(wǎng)監(jiān)管力度、剝離國家電網(wǎng)非主營業(yè)務(wù)、避免重復(fù)建設(shè)才是重點(diǎn)工作，國家電網(wǎng)應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力服務(wù)職能發(fā)揮到*，其它環(huán)節(jié)交由其他國有或者民營電力公司運(yùn)作即可。
實(shí)際上，電改的“原地踏步”已經(jīng)倒逼修法提速。據(jù)北京商報(bào)報(bào)道，國家發(fā)改委法規(guī)司司長李亢日前在“加快法治機(jī)關(guān)建設(shè)”發(fā)布會上表示，正積極配合國務(wù)院法制辦加快推進(jìn)《能源法》、《電力法(修訂)》等30件立法項(xiàng)目進(jìn)程。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，雖然電力改革條件、思路逐漸成熟，但電力修訂進(jìn)展緩慢主要受各方博弈影響，電力改革將倒逼《電力法》修訂提速。
現(xiàn)行《電力法》是1995年12月28日通過的，這正是電力體制改革的前夜，政企分開的方向已經(jīng)確立，《電力法》的出臺正是這一時(shí)期的重要成績，被譽(yù)為電力法制建設(shè)的里程碑。
1999年電力部撤銷一年后，國家電力公司提出現(xiàn)行《電力法》要進(jìn)行修改，并組織了專家對修改工作進(jìn)行了研究，提出了修改意見稿。到了2001年，國家電力公司召開了*法治工作會議，在這次會上形成了修改《電力法》的意見稿。這份意見后來提交給國家經(jīng)貿(mào)委。
2003年的修訂攻關(guān)是接近取得突破的一次努力。
這一年國務(wù)院法制辦將《電力法》修訂列為一類立法計(jì)劃。當(dāng)年“兩會”，趙希正、陸延昌、謝松林等電力行業(yè)的部級官員聯(lián)名提交了關(guān)于盡快修改《電力法》的政協(xié)提案。電力行業(yè)的人大代表也提出了關(guān)于修改、制定電力相關(guān)法規(guī)的建議案。全國人大把此議案轉(zhuǎn)給了國家發(fā)改委，而非新生的國家電監(jiān)會。
此外，新的國家能源局完成組建后，新任局長吳新雄到新設(shè)的法制與體制改革司座談，他當(dāng)時(shí)為體改司布置作業(yè)，其中一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是加快推進(jìn)修改《電力法》。他說，兩家合并為一家了，也不存在扯皮和打架了，有條件有基礎(chǔ)加快修訂工作。吳新雄同時(shí)要求要把電力體制改革與修訂《電力法》同時(shí)推進(jìn)，互為支持及配套。
對此，廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)表示，《電力法》出臺之前，各方還可以進(jìn)行博弈，畢竟電力改革涉及利益很大、范圍很廣，一旦《電力法》出臺，很多東西都以法律的形式固定下來，必須要遵守，能夠博弈的空間就非常小了，這也是《電力法》修訂遲遲不能取得突破的原因。
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